Alberto Montbrun: “No hay autonomía municipal sin recursos”

DataRioja - El docente de la cátedra de Derecho Público Provincial y Municipal de la UNLaR analizó la situación de los municipios en la Argentina. Dijo que La Rioja y Jujuy son las más atrasadas en esta materia y que en otras provincias gran parte del impuesto inmobiliario y del automotor van para las comunas. También habló de minería, de política y del futuro de las instituciones actuales. Participó de la conferencia el concejal costeño, Ing. Diego Castro.

Montbrun es mendocino y no se considera un visitante en La Rioja. Su primer contacto fue en el 2003 de la mano de Alberto paredes Urquiza que era Secretario de Seguridad y de Jorge Bengolea que era ministro de producción. “También nos conocimos con Hugito Vera y Armando Molina de la municipalidad”, agregó. Después comentó que lo invitaron a concursar en la en la cátedra de Derecho Público Provincial y Municipal en la UNLaR. Y señaló: “Seguí pegado a La Rioja lugar que amo. Se ve que a los mendocinos nos compensan por todo lo que nos maltratan por la promoción industrial, tratándonos muy bien cuando venimos acá” (risas).

Montbur dio una conferencia sobre Coparticipación el jueves 29 de marzo en el Hotel Niando. Dijo que “el concepto de autonomía municipal (AM) es fundamental” al momento de hablar del rol de los municipios. “La autonomía tiene que ver con un quantum de poder para poder atender y resolver los problemas propios de índole local, sin injerencias ni tutorías, en este sentido es el equivalente al de autonomía provincial. Bidart Campos define la autonomía como la cualidad del ser del municipio, como lo es de la persona”, señaló.

También dijo que “el derecho argentino en 18 provincias de 23, menos la Capital Federal que es una ciudad estado, no es provincia ni municipio, resuelve el tema de la autonomía con lo que se llama el criterio urbano o sociológico. Donde hay una comunidad local, según la constitución será de 500, 1500 o dos mil personas, pero donde hay una comunidad local hay un municipio. Tiene que ver con la idea de democracia, la democracia es autogobernarse, solucionar los problemas de la comunidad, que tenga un gobierno propio. El municipio departamento es un conjunto de villas, ciudades, poblaciones dentro de una jurisdicción administrativa dentro de una villa cabecera departamental donde residen las autoridades municipales”.

Mendoza tiene mas de dos millones de habitantes, más de 70 poblaciones con mas de dos mil o tres mil habitantes y solo tiene 18 municipios. Buenos Aires con mas de 10 millones de habitantes y cientos de poblaciones importantes tiene 130 municipios y en un mismo territorio tiene ocho mil.

Y La Rioja, San Juan y Catamarca son las otras tres provincias basadas en el poderío departamental. “Si esto esta bien o esta mal es un asunto que tiene que resolver la política, no me corresponde a mi en este contexto. Yo se los digo como especialista en derecho municipal. El municipio departamento afecta. Yo vengo de Mendoza que también tenemos este sistema”, explicó Montburn y mencionó la tesis de doctorado que está realizando un colega, Edgardo Valenzuela, la cual va a exponer en mayo y en que la que sostiene que la autonomía municipal se corresponde con la comunidad local (más cercana). Y agregó: ¿Que nos paso en argentina? Nos paso que en 1820 y 1822, un grupo de unitarios muy lucidos e inteligentes de la Ciudad de Buenos Aires basados en el emergente administrativismo francés concibieron el modelo de departamento y suprimieron el cabildo hispano porque era una institución reaccionaria, monárquica, realista que se correspondía con el viejo orden.

Y continuó señalando: “Pero Juan Bautista Alberdi cuando hizo el proyecto de constitución de Mendoza que también fue el de La Rioja en 1854, hizo reaparecer los cabildos, porque el cabildo era el régimen de la comunidad local”. Y en este sentido recordó también que Rivadavia y Martín Rodríguez, dos de los mejores expositores del modelo departamental, concebían desde un nacionalismo positivista de la época que había que poner a todas las poblaciones bajo una jurisdicción de una villa cabecera. Esto hizo que Buenos Aires, La Rioja, Mendoza, Catamarca y San Juan se desarrollaran bajo ese nivel que genera una formidable estructura política de poder”. 

Mendoza tiene municipios con 150 mil habitantes que tienen cerca de 15 distritos que tienen más dos mil, tres mil y cinco mil habitantes. “También para un intendente es mucho mas ser un intendente de San Rafael que de un municipio mas chico, porque son como gobernadores chiquitos”, agregó Montburn, para quien “esta realidad vulnera el concepto primario de autonomía municipal. Y no seria leal a mi tarea como docente sino se los dijera. Yo se que la política lo resuelve de otra manera. Pero que cada villa tenga que tener un gobierno propio no significa que tenga que tener 23 concejales o un intendente que tenga que tener chofer. Eso va a depender del tamaño de lugar, etc. En una ciudad pequeña no va a tener además tribunal de cuentas, etc, cada lugar se va a dar la estructura que pueda mantener. Y aquí comienza a jugar la coparticipación”.

Sin recursos no hay autonomía municipal

“No hay autonomía municipal sin recursos”, disparó el profesor. Y comparó los sistemas de otras provincias. “Solo para que tengan una idea, Córdoba por ejemplo tiene 428 unidades de gobierno local, 40 municipios con carta orgánica, 220 municipios con ley orgaáica provincial y comunas en poblaciones con menos de dos mil habitantes que se autogobiernan con un marco legal dictado por la Legislatura. La Rioja y Mendoza contrastan con la situación”, explicó. A pesar de tener muchas ciudades locales, tienen pocos municipios. Santa fe tiene 373 unidades de gobiernos locales. “Pero es una forma de pensar, y eso es lo que determina el mundo que tenemos. También podemos decidir mejorar el sistema departamental… es legítimo”, agregó.

“Estamos hablando de que el municipio pueda prestar los servicios públicos como mantenimiento de calles, limpieza, iluminación… Pero la realidad es que lo que ha dejado este modelo es que se va despoblando, la gente de los pueblos se va a las villas cabeceras, de ahí a la capital de provincia y de ahí a la ciudad de Buenos Aires. Tenemos que contener”, señaló.

También describió que el agua potable, el gas, etc. llega primero a la villa cabecera. Y pasa otra cosa con los concejos deliberantes (…) tienden a reproducir el sistema. “De esta manera no hay autonomía posible. Lo dejo planteado. Estas provincias plantean un sistema centralista. No hay autonomía municipal sin recursos”.

Para Montburn el gasto público total municipal es muy bajo en Argentina. “Si uno lo compara con otros países federales como Estados Unidos y Suiza. Es una tradición argentina perversa durante todo el siglo XX… hasta 1986, con la constitución de La Rioja comienza a recuperarse el concepto de autonomía municipal, pero durante 80 años fue tirado abajo por una prolija jurisprudencia de la Corte Suprema que determinaba que el municipio era una entidad administrativa circunscripta a fines y limites fijados por la ley. Eso dejo muy mal a los municipios”.

Recursos que son materia de coparticipación

“Cuando uno analiza los recursos públicos municipales en Argentina, son muy bajos, porque este es un país profundamente desferalizado. Tenemos un país donde el 70 por ciento del gasto público es nacional”. Y criticó lo regresivo del IVA que se paga indiscriminadamente.

“Al ser escaso el recurso publico municipal, incrementa la dependencia de la Nación y de las provincias. Por eso cuando analizamos recursos municipales, el típico recurso critico de otras jurisdicciones es la coparticipación. Coparticipación municipal de impuestos nacionales, coparticipación municipal de impuestos provinciales y coparticipación municipal de regalías”, agregó el docente. 

La ley 23.548 obliga a las provincias a coparticipar a los municipios una parte de lo que recibe. Después la CN de 1994 incorporo la coparticipación en el art. 75 inciso 2, después la constitución de La Rioja en 2008 incorporó la coparticipación municipal con los mismos criterios de la coparticipación nacional.

“Y ahora les voy a decir algo para que se enojen”, dijo Montburn: hay muchas provincias argentinas donde el impuesto automotor y el impuesto inmobiliario se coparticipa o es cien por ciento municipal. Son dos impuestos indisolublemente ligados a la base local. “con el inmobiliario barren las calles, las iluminan, etc. y el automtor para mantener el sistema informático, evitar los autos mellizos y arreglar las calles”.

Montburn explicó también que en la mayoría de las provincias argentinas el impuesto al automotor se coparticipa entre el 70 y el 100 por ciento. Y algo similar ocurre con el inmobiliario que va entre el 20 y el 50 por ciento. 

Otras provincias

En Mendoza el 70 por ciento del impuesto automotor va a los municipios. También se coparticipan los ingresos por los juegos de azar, “una consecuencia nefasta de la política. Hasta 1999 había dos casinos en Mendoza, uno en la ciudad capital y otro en san Rafael. Ahora hay 17”, señaló Montburn y recordó que los tributos al juego son provinciales y municipales. Durante mas de un siglo el juego fue monopolizado por la nación. Algo que cambió a partir de los pactos fiscales federales, cuando las provincias cedieron el 15 por ciento de coparticipación primaria, la Nación les dio algunas cositas publicas como fondos del FONAVI y otras privadas como el juego.

Después de expresado esto, el docente aclaró: “yo no hablo solamente desde la cátedra. Fui militante político hasta el 99, ocho años fui senador de Mendoza, fui secretario de gobierno de la municipalidad de Mendoza y después me alejé de la política activa. Volví hace unos años como un ciudadano independiente”.

Retenciones

Montburn explicó que también se coparticipan son fondos nacionales. “Con los DNU Cristina habilitó lo de las retenciones. “Yo creo que deben ser nacionales, pero mas allá de eso, también se coparticipan de provincia a municipios las retenciones. Y algo que ya se esta comenzando a discutir acá donde hay una gran potencial minero y en Mendoza donde hay tradición minera. En realidad lo que se discute es la lixiviación y la minería que trabaja a cielo abierto y con cianuro y que es una depredación del medio ambiente, es un horror, pero de la minería tradicional me parece que nadie puede cuestionarla sensatamente”, agregó. Y dijo que “los municipios en Mendoza el 12 por ciento de las regalías de gas, petróleo y uranio se coparticipan a los municipios. Allá se cuestiona que sea en forma directa a la producción, entonces son cinco municipios los que se benefician. Son los temas que hay que debatir también”.

Coparticipación primaria y secundaria

Ahora vienen dos grandes temas, señaló el docente: coparticipación primaria y secundaria. La primera es cuanto se queda la provincia y cuanto reparte a los municipios y la secundaria es como se reparte a los municipios entre ellos. En ese contexto, a nivel nacional se fija el 49 por ciento para las provincias y el resto ATN. La secundaria es cómo reparten los municipios entre si esa plata, ingresos brutos, coparticipación federal, regalías, etc. Hay dos grandes tipos de criterios. Están los criterios fijos, tarifados y políticos que se negocian en el Congreso. La inmensa mayoría de los criterios que  utilizan las constituciones provinciales son criterios objetivos o flexibles que atienden a distintos tipos de temas.

 “En el derecho publico argentino solo dos provincias argentinas, La Rioja y Jujuy no tienen una ley de coparticipación municipal de impuestos”, señaló Montburn. (Aunque recientemente Jujuy ha discutido una ley para incorporarla). “Todas las demás tienen algo. La más rudimentaria es San Juan que tiene aunque más no sea un acuerdo transitorio de garantía de monto fijo para sueldos y salarios”, agregó el docente.

En Buenos Aires la coparticipación federal es del 16,14 por ciento, Catamarca es del 8,5 por ciento. En Córdoba por ejemplo la Constitución establece que los municipios no pueden percibir menos del 20 por ciento del total de los ingresos provinciales incluida la coparticipación federal. En el caso del automotor, en Córdoba es el 100 por ciento, Catamarca es el 70 por ciento, mientras que Corrientes tiene el 10 por cieno de ingresos brutos pero el 50 por ciento en el impuesto inmobiliario. En Salta y en Santa Cruz, el 100 por ciento del impuesto del automotor es municipal. En Salta el 110 por ciento del impuesto inmobiliario es municipal. Es decir que hay un reconocimiento significativo al recurso tributario y al municipio como escenario primario de prestación servicios que mejoran la calidad de vida. “¿Quién quiere un municipio desfinanciado, quién puede quererlo?”, se preguntó Montburn.

“No es novedad para nadie que el municipio es el primer eslabón que atiende las demandas sociales”, expresó el docente. Y después de brindar más ejemplos de coparticipación de impuestos y recordó que “Salta, Mendoza y La Pampa por ejemplo también coparticipan fuerte a los municipios con las regalías”.

El día que La Rioja tenga su ley

La Rioja sigue sin tener una ley de coparticipación de impuestos. El intendente Ricardo Quintela la viene reclamando desde el 2004 cuando asumió como intendente de la Capital y el gobernador Angel Maza se la negó sistemáticamente. Cuando asumió Beder Herrera en el 2007 todo hacía pensar que la alianza política con el quintelismo derivaría en la reclamada ley que si bien beneficia a la Capital que concentra más del 50 por ciento de la población de toda la provincia, permitiría que los 17 restantes departamentos no sean tan dependientes de la voluntad política provincial. Desde hace dos meses Quintela volvió a reclamar la necesidad de una ley. Denunció que el Gobierno Provincial le retacea fondos. El oficialismo aliado a Beder Herrera lo niega y tampoco ha dado señales de querer debatir un tema postergado hace décadas. 

“Cuando hagan la ley y ojala la puedan hacer, señaló el conferencista, “deben incorporar la revisión automática de fondos”. Explicó que de este modo, “el agente de retención  tiene que enviar los recursos todos los días y el municipio los puede sacar todos los días del banco, sino es delito. Retención indebida de la propiedad. Ojo, acá una sola provincia lo hizo hasta ahora. Es Tierra del Fuego”.

Montburn también se refirió a que los recursos naturales coparticipen las regalías. “Entre otras cuestiones que hay que combinar con lo que es tamaño, equidad, solidaridad y eficiencias para inducir determinadas políticas. Hay todo un paradigma científico nuevo. En general todos nuestros sistemas de gerenciamiento de la convivencia están un poquito viejos. Ustedes ven la justicia, la policía, las escuelas, las universidades, están viejos porque están concebidos en el marco del paradigma científico newtoniano cartesiano que se cohesionó en los grandes escenarios de liberalismo burgués en Inglaterra, Francia y Estados Unidos entre 1600 y 1800, y en Argentina Moreno, Belgrano Azcuénaga, y todos nuestros padres de la patria son tributarios de ese modelo”, describió.

“Ustedes tienen un municipio porque Rivadavia era tributario de este modelo administrativista. Desde el comienzo del siglo XX con la teoría cuántica, la teoría de la relatividad, con la psicología cognitiva, la ecología, la genética, se ha producido un cambio total en la ciencia y frente a esto todas nuestras instituciones han quedado obsoletas”, agregó. Y dio como ejemplo Mendoza, donde el sistema penal está colapsado. De mil causas que se inician por año se resuelven 30. “No se puede pensar distintos sino analizo los sistemas penales”.

Y para concluir la conferencia señaló: “Los líderes tienen dos opciones: liderar los cambios o añorar. Estamos en la sociedad del conocimiento”. “Hay algo fundamental que cambió y que era el modelo negativo de la Democracia, que fue verdad durante dos mil años: que los líderes saben más que los públicos. Eso cambió: ahora los públicos saben más que los líderes”.